如果不能作出充分的说明理由，就有滥用职权之嫌疑，甚至产生违法的问题。
(三)裁量基准是指导性行政规则吗？ 从实证材料5、6可见，这些裁量基准的名称表述为指引与参考表，这种行政机关内部规则是否属于指导性行政规则呢？换言之，具有行政裁量权的机关，是否能够允许脱离裁量基准而随意作出决定？这是判断裁量基准是否具有拘束力的一个重要标准。故解释性行政规则无疑是一种最实际、最有效的规制行政裁量权的办法。
但是，裁量基准若仅考虑有没有前科，而没有考量其它相关事项，难以想象可以实现个案公正。在法律、法规、规章中有关行政处罚的规定不特别明确而留有余地时，行政机关根据当地实际情况在其自由裁量权范围内合理细化确定行政处罚的原则标准。[14]例如，对当事人依法从轻、减轻、从重或者免予行政处罚，相应法定情节必须有充分、有效的证据证明。[25]这些裁量基准对行政执法人员具有当然的拘束力，通常情况下行政执法人员要依此规定行事，但当他认为严格依规则行事会带来不公正时，可以置规则于不顾，根据自己的意志作出处理决定，但必须详细说明不遵循规则的理由并提供充分有效的证据。[12][14]周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》，载《中国法学》2007年第6期。
裁量基准往往由上级主管部门统一发文，遵照执行的字样普遍存在，并建立了评议考核制度与责任追究制度，对违反上述规定和要求的执法人员，将严格按照规定追究其责任。 二、裁量基准：解释性规则，抑或指导性规则 法律授权的意旨、内容与范围往往必须透过行政机关进一步的解释，才能在具体个案中转化为行政行动的方针与准据。基于该研究目标，笔者提出如下假设：如果以风险评估理论作为重新设计我国食品安全风险行政调查制度的原理，并通过行政法来规范化，那么就可以缓解行政机关所面临的合法性危机。
在该项制度的设计中，社会公众的评议权是指，它们既有权对食品药品监督管理机关所建构的衡量风险食品的指标体系，以及对风险食品的分级提出建议，也有权对其所建构的食品生产加工企业防范食品安全风险能力的指标体系，以及对其予以分级提出建议，还有权对食品药品监督管理机关确立行政调查等级，规定调查频次提出建议。结合这两条规定，可以发现食品安全风险预防属于突发公共事件风险预防具体类型之一。立法者赋予社会公众评议权，对于防止行政机关与食品生产企业合谋，或者行政机关被食品生产企业俘获，从而共同侵犯消费者的权利，具有重要作用。二是评判食品药品监督管理机关的权利。
因为，此时每一个额外单位的风险调查的成本将超过它所能带来的收益。可见，不论从规范性角度，还是从描述性角度为行政机关实施食品安全风险调查活动同样提供一种合法性理解框架，自然就是行政法内在使命。
对这些调查事项，行政机关也有权建构风险防范能力指标。由此，行政机关对食品生产加工企业的调查事项范围将扩大，诸如是否依法建立食品安全管理制度，是否依法制定、实施生产过程控制要求等。由于这9方面仅仅是一级指标体系，为了更为精细和科学的划分企业防范食品安全风险能力的等级，食品药品监督管理机关应当在听取企业意见，征求专家学者和其他行政机关意见基础之上，进一步细化一级指标体系。同时，对于行政机关及其工作人员存在的不履行或拖延履行公开信息、公告、听取意见、反馈意见，或者在没有说明理由的情况下不听取和不采纳利害关系人和社会公众及专家提出的意见和建议等违反正当程序要求的行为，行政法需要规定其相应的法律责任。
又如，依据某一食品安全风险可能影响的地域范围，可以对其作一级风险、二级风险和三级风险的分类。（一）国家行政机关的职权与职责之配置 如何科学配置国家行政机关在该项制度中的职权和职责，是该项制度得以有效运行的关键。[24]沈岿：《风险评估的行政法治问题——以食品安全监管领域为例》，载《浙江学刊》2011年第3期，第27页。而国务院发布的《突发公共卫生事件分级标准》则规定，国家行政机关根据突发公共卫生事件的性质、危害程度、涉及范围对突发公共卫生事件划分等级。
因而，科学的食品安全风险调查活动应当在边际收益等于边际成本之处停下来，这是食品安全风险调查量的最优解，即社会最优程度。它是指，在行政执法资源既定条件下，行政机关实施行政执法的强度和概率应当与行为者的违法行为的危害性相匹配，既不威慑过度，也不威慑不足，从而实现最优执法[36]。
2．履行建构科学的食品安全风险衡量指标体系，对风险食品予以分级之职能。显然，从行政法上而言，行政机关对食品安全风险调查的不作为或过度作为，都是不具有合法性的行政活动。
的确，如果行政机关已经依法科学地对食品生产加工企业建构了防范食品安全风险能力的指标体系，那么对本辖区内企业防范食品安全风险的能力予以分级就是水到渠成之事了。又如，当社会公众对食品药品监督管理机关行使评议权时，应当服从行政机关相应安排。因为人民法院的司法审查仅仅是制约行政机关调查权力的消极机制，等到行政相对人来启动司法审查程序时，风险食品可能早已为消费者所食用了。通过建构科学的用以判断食品生产企业防范食品安全风险能力的指标体系，同样给它们防范食品安全风险的能力分级。应当强调的是，如果一家食品企业同时生产或加工两种以上风险等级食品，则需要按照从严原则来确定调查等级，比如，一个企业同时生产较大风险食品与一般风险食品，行政机关就应当按照较大风险食品所体现数值来确定调查等级。{9}沈岿：《风险评估的行政法治问题——以食品安全监管领域为例》，《浙江学刊》，2011年3期。
那么如何通过制度设计来实现这种社会最优程度，从而达到社会福利最大化。这就需要赋予其相应的职权并施与一定的职责，比如，对提供虚假信息的企业，它有权对其施加声誉或财产方面的罚责。
（2）有关合同、票据、账簿以及其他有关资料。这是以危害后果产生的时间长短来划分食品安全危害等级。
其中，由于（2）与（4）项属于对食品本身的调查，而（1）、（3）、（5）和（6）项则涉及对食品生产经营企业调查。食品生产加工企业有权知悉和获取食品药品监督管理机关所建立的两个信息数据库中的资料，有权知道食品药品监督管理机关所建构的风险食品指标体系以及企业防范风险能力的指标体系的依据、理由，有权了解食品药品监督管理机关所确立的行政调查等级的依据等等。
[35]需要特别指出的是，从实践来看，我国行政机关先后实施的食品质量免检制度和驻厂监督制度都是未对相关食品生产企业的风险作科学的评估之后所实施的措施。{5}杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，载《法学研究》2004年第1期。在该制度建设过程中，相对于食品生产加工企业所需要履行的3项主要义务，它们也将享有3种主要权利。可见，即便是在客观上具有相同风险的食品，经过不同生产经营者生产与加工之后，也将出现不同级别风险的食品，如果行政机关要对其予以调查，则需要区别对待。
根据2013年3月14日十二届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》的规定，国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责都整合到新组建的国家食品药品监督管理总局[37]。[42]参见章剑生：《论行政行为说明理由》，载《法学研究》1998年第3期，第123页。
[32]卢现祥主编：《新制度经济学》，武汉大学出版社2011年版，第18页。（4）不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。
比如，江苏省统一规定了5个等级，从高到低（从重点监管到一般监管）分别是：红色、橙色、黄色、蓝色和绿色。）可见，依据康芒斯的观点，行政机关对食品生产经营者的行政调查也可以视为一种交易。
因为这种意见、评价是在行政决定作出过程中行使的，属于一种事前或事中作出的权利。显然，驻厂监督制度属于威慑过度，而食品质量免检制度则是威慑不足，它们都无法实现最佳威慑，也没有实现最优执法，因为威慑过度和威慑不足，揭示的实质是行政机关实施行政调查的低效率和不稳定状态。最后，通过检查食品生产加工企业是否达到符合规定的指标来计算出其总体得分。（一）能够确保行政机关行使裁量性的调查权力符合理性 虽然《食品安全法》第77条、《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》第39条等法律规范赋予了国家行政机关以抽样检验、抽查、现场检查等方式来调查食品生产经营者生产和销售的食品的权力，但它们并没有明确规定行政机关在何时应当实施何种频次调查，而是将此类判断交给了行政机关，由其根据自身行政执法经验加以确定。
因而，针对上述情况，行政机关也有权实施调查。比如，标准执行情况属于二级指标，在该二级指标下面，又分为2个三级指标，即企业标准备案与收录执行最新标准，并对这2个三级指标赋值，分别是1分和3分，即如果该企业执行了这2个三级指标，可以获得4分。
[21]参见金自宁：《论行政调查的法律控制》，载《行政法学研究》2007年第2期，第81—83页。由于社会公众是风险食品的直接消费者，同时，《食品安全法》规定，保障社会公众的身体健康和生命安全是食品安全风险监管机关的法定义务。
[29]近代制度经济学家康芒斯认为，交易活动是人与人之间的活动，它可以分为三种基本类型：买卖的交易，即平等人之间的交易。（四）在执法资源既定条件下，有助于行政机关实现最佳威慑目的 最佳威慑一直是行政执法经济学所关注基本问题。
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